Nordumfahrung - ein Kinderspiel?

 Uns erreichte folgender Text der UWG mit der Bitte um Veröffentlichung:

Nordumfahrung – ein Kinderspiel?

Dass eine Verkehrsentlastung Starnbergs durch den Tunnel rechtlich machbar ist, wissen wir: Er ist genehmigt und hat eine Anfechtung vor Gericht erfolgreich bestanden.

Wie sieht das mit einer Nordumfahrung aus?

Anders als im normalen Baurecht ist es im Infrastrukturrecht nicht möglich, dass jeder, der ein sachliches Interesse hat und über die notwendigen finanziellen Mittel verfügt, die Genehmigung für den Bau einer Straße beantragen und dann den Straßenbau durchführen kann.

1. Prinzip des Einstufung und Typenzwangs

Vielmehr ist für das deutsche Straßenrecht das Prinzip des Einstufungs- und Typenzwangs prägend, wonach alle Straßen, die in Bund und Ländern vorgehalten werden, lückenlos und zwingend in Straßenklassen eingeteilt werden müssen.

Herber, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., 2010, Kap. 9 Rn. 1

Die Kategorisierung der Straßen findet ihren Ausgangspunkt in Art. 74 Abs. 1 Nummer 22 Grundgesetz,

BVerfG, U. v. 3.7.2000, 2 BvG 1/96; BVerfGE 102, 167

wird in § 1 FStrG zugrundegelegt, und wird im Landesrecht durch Art. 3 BayStrWG fortgesetzt. Sie richtet sich grundsätzlich nach objektiven Kriterien, nämlich der Verkehrsbedeutung, die nach der Netzfunktion (welche Straßen werden miteinander verknüpft) und der Verkehrsfunktion (welcher Verkehr nutzt die Straße: örtlich/überörtlich) einer Straße bestimmt wird.

In einem neueren Urteil hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof seine feststehende Rechtsprechung hierzu zusammengefasst:

Diese Frage ist in der Rechtsprechung des 8. Senats des Verwaltungsgerichtshofs geklärt. Der Senat hat in seiner Entscheidung vom 24. Februar 1999 (BayVBl 2000, 242 = DVBl 1999, 866; vgl. ferner BayVGH vom 8.8.2001 DÖV 2002, 211/212) darauf abgestellt, welche – tatsächliche – Funktion eine Straße im Straßennetz aufweist (BayVBl a.a.O. S. 244). Insbesondere kommt es auf Verknüpfungen mit höher klassifizierten Straßen an (BayVBl a.a.O. S. 244). Die früher vom Senat vertretene Auffassung, dass auch subjektive Planungsabsichten des Baulastträgers in die Beurteilung einfließen könnten (vgl. BayVGH vom 15.3.1983 Az. 8 B 80 A.277 „Kirchenthumbach“), hat der Senat ausdrücklich aufgegeben (vgl. BayVGH vom 24.2.1999 BayVBl 2000, 242/244).

BayVGH, B. v. 17.2.2012, 8 ZB 11.124, KommunalPraxis BY 2012, 185 Rn. 8; vgl. Auch BVerwG, U. v. 11.4.1986, 4 C 53/82, DVBl 86, 1007 = juris Rn. 19

Aus dem Prinzip des Einstufungs- und des Typenzwangs ergeben sich für die Möglichkeiten der Planung und des Baus einer „Nordumfahrung Starnberg“ unterschiedliche Beurteilungen:

Eine Straßenverbindung von der ST 2069 in Höhe der Umfahrung Hanfeld zum Beginn der A 952 (sog. ortsnahe Umfahrung) wäre nach Netz- und Verkehrsfunktion unzweifelhaft als Staatsstraße zu klassifizieren.

Eine Straßenverbindung von der ST 2069 in Höhe der sogenannten Waldkreuzung zur A 95 in Höhe Oberdill (ortsferne Umfahrung) wäre in der Gesamtsicht zusammen mit der sogenannten Westumfahrung zum Maxhof-Kreisel als Bundesstraße zu klassifizieren.

2. Straßenbaulast

Aus dem Prinzip des Einstufungs- und des Typenzwangs folgt auch die Straßenbaulast

Tegtbauer, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., 2010, Kap. 14

und die Weichenstellung für das Planungsverfahren.

Ronellenfitsch, in: Marschall, FStrG, 6. Aufl., 2012, § 17 Rn. 10; Sauthoff, in: Ziekow, Handbuch des Fachplanungsrechts, 2. Aufl., 2014, § 11 Rn. 29 = S. 392

Nach den im wesentlichen sachlich und wörtlich übereinstimmenden Definitionen der Straßenbaulast in den Straßen und Wegegesetzen des Bundes und der Länder umfasst die Straßenbaulast alle mit dem Bau (Neu, Um- bzw. Ausbau) und der Unterhaltung der vorhandenen Straße zusammenhängenden Aufgaben (d.h. von der Planung bis zum Untergang, z. B. durch Einziehung).

so wörtlich Tegtbauer, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., 2010, Kap. 13 Rn. 3; Wohlfahrt, in: Haus/Krumm/Quarch, Gesamtes Verkehrsrecht, Nomos, 2014, § 3 FStrG Rn. 1

3. Straßenbaulast und Planung

Zur Straßenbaulast gehört also auch die Planung und die Pflicht und Befugnis zur Planung.

„Die Planfeststellung wird vorbereitet und maßgeblich geprägt durch die Planaufstellung. Die Planaufstellung erfolgt durch den Träger der Baulast. Dieser ist Vorhabenträger und primärer Inhaber der Planungshoheit.“

Ronellenfitsch, in: Marschall, FStrG, 6. Aufl., 2012, § 17a Rn. 6; Sauthoff, in: Ziekow, Handbuch des Fachplanungsrechts, 2. Aufl., 2014, § 11 Rn. 29 = S. 392

a) Planfeststellung

Bei der Planfeststellung muss der Plan vom Vorhabenträger eingereicht werden, der für die konkrete Planung zuständig ist. Sonst ist die beantragte Planfeststellung schon aus diesem Grunde abzulehnen; ein gleichwohl ergehender Planfeststellungsbeschluss wäre rechtswidrig.

Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 73 Rn. 16; Lieber, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, Nomos Großkommentar, VwVfG, 1. Aufl., 2014, § 73 Rn. 32; Stüer, Handbuch des Bau und Fachplanungsrechts, 4. Aufl., 2009 Rn. 4141 = S. 1392;, Johlen, in: Hoppenberg/de Witt, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Teil L (Oktober 2009) Rn. 30; Beckmann, in: Erbguth/Kluth, Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, Duncker & Humblot, 2012, S. 123 (149); PlafeR 07, Ziffer 9 Abs. 1 S. 2; Ziffer 11 Abs. 1 S. 3; Ziffer 17 Abs. 1; BayVGH, U. v. 24.02.1999, 8 B 98.1627, 8 B 98. 1631; DVBl 99, 866, juris Rn. 27; OVG Lüneburg, U. v. 22.2.2012, 7 LC 83/10, NdsVBl 12, 212 = juris Rn. 63; Vallendar/Wurster, in: Hermes/Sellner, AEG, 2. Aufl., 2014, § 18 Rn. 86

Nur dem Träger des Vorhabens (Baulastträger) steht ein subjektives öffentliches Recht auf Planfeststellung zu. Er bestimmt den Verfahrensgegenstand. Dritte haben keinen Anspruch auf Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens und können die Einleitung nicht erzwingen.

Ronellenfitsch, in: Marschall, FStrG, 6. Aufl., 2012, § 17a Rn. 9

b) Raumordnungsverfahren

Auch der Anstoß für ein Raumordnungsverfahren muss vom zuständigen Vorhabensträger kommen, § 15 Abs. 2 ROG, Art. 25 BayLPlG.

Numberger/Kraus, Raumordnung und Landesplanung in Bayern, 28. Lfg., März 2014, Art. 25 Rn. 7, 8

Dies gilt insbesondere auch für die Prüfung von Alternativen, die ebenfalls jeweils einen Projektträger benötigen.

Spannowsky/Runkel/Goppel, Raumordnungsgesetz, C. H. Beck, 2010, § 18 Rn. 33-37

c) Bauleitplaung

Auch der Weg einer so genannten isolierten Straßenplanung im Wege der Bauleitplanung ist nicht eröffnet,

Dürr, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl., 2010, Kap. 36 Rn. 8 = S. 1179; Steinberg/Wickel/Müller, Fachplanung, 4. Aufl., 2012, § 5 Rn. 94 ff.; PlafeR 07, Ziffer 7; BVerwG, B. v. 8.10.1999, 4 B 53/99, NVwZ-RR 00, 253 = Juris Rn. 10; BayVGH, U. v. 12.10.2007, 8 N 06.783, BayVBl 08, 564 = juris Rn. 33; Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, U. v. 3.9.2008, 3 K 9/07,juris Rn. 28

und auch unzweckmäßig.

Stüer, DVBl 14, 987 (991)

Im konkreten Fall verlässt zudem einmal der Korridor Waldkreuzung - Oberdill im Bereich Hausen das Stadtgebiet, so dass eine Bauleitplanung der Stadt Starnberg dort ausscheidet. Zum anderen sind die Kompetenzvorschriften über die Straßenbaulast nach dem Landesstraßenrecht zu beachten, was zum später erörterten Problemfeld der Sonderbaulast führt.

BayVGH, U. v. 30.3.2010, 8 N 09.1861 u. a., BRS Bd. 76 Nr. 222 = juris Rn. 51

Verfahrensrechtlich werden bei Bundesfernstraßen die Interessen und der Vorrang der Bundesplanung durch § 16 Abs. 3 FStrG gewahrt. Damit soll sichergestellt werden, dass Fehlplanungen vermieden werden können.

Schmidt, in: Müller/Schulz, FStrG, C.H. Beck, 2008, § 16 Rn. 51

4. Kommunale Sonderbaulast

Das Rechtsinstitut der kommunalen Sonderbaulast gründet sich einmal auf Art. 44 BayStrWG und zum anderen auf Art. 13f BayFAG.

Derzeit werden jährlich bis zu 27,9 Millionen € für den Bau von in gemeindlicher Sonderbaulast stehenden Ortsumfahrungen bzw. Entlastungsstraßen im Zuge von Staatsstraßen zur Verfügung gestellt (allerdings werden aus diesem Topf auch Kreuzungsänderungen und unselbstständige Geh- und Radwege finanziert). Damit soll es den Gemeinden ermöglicht werden, solche Ortsumfahrungen im überwiegend kommunalen Interesse, die nach dem Ausbauplan für Staatsstraßen in den nächsten Jahren nicht verwirklicht werden könnten, selbst mit Hilfe staatlicher Fördermittel vorzeitig zu realisieren. Dabei wird durch eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung im Sinne von Art. 44 BayStrWG eine Sonderbaulast begründet. Der bayerische Verwaltungsgerichtshof sieht diese Befugnis als einen Ausgleich dafür an, dass den Gemeinden die Baulastträgerschaft für solche Straßen wegen der strengen Klassifizierung untersagt ist (vgl. oben).

Adami, in: Zeitel, BayStrWG, Art. 44 Rn. 1a

Der Sache nach handelt es sich um ein finanzpolitisches Instrument des Kommunalen Finanzausgleichs, das an das BayStrWG entsprechend angepasst ist.

Die Begründung der Sonderbaulast erfolgt durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen der Gemeinde und dem Freistaat Bayern, vertreten durch das staatliche Bauamt. Ein einseitiges Handeln einer Gemeinde ist also nicht möglich; dem Freistaat kann nicht ohne seine Zustimmung eine Staatsstraße aufgedrängt und das staatliche Straßennetz verändert werden.

Selbstverständlich ist der Freistaat Bayern bei der Frage, ob und zu welchen Bedingungen er eine solche Vereinbarung abschließt, rechtsstaatlich gebunden und kann nicht willkürlich zustimmen oder ablehnen. Von Seiten des Freistaats setzt die Zustimmung zu einer Sonderbaulast voraus, dass das Projekt straßenbaufachlich richtig, rechtlich zulässig und finanziell darstellbar ist.

Für das Projekt einer Nordumfahrung von der Waldkreuzung nach Oberdill, die wie ausgeführt Bundesstraßencharakter hätte, kann eine Zustimmung zum Abschluss einer Sonderbaulastvereinbarung keinesfalls in Aussicht gestellt werden. Abgesehen davon, dass Sonderbaulasten für Bundesstraßen ohnehin selten sind und besondere Voraussetzungen haben, sprechen dagegen folgende Gründe: Wie sich etwa anhand der vom Büro Steinbacher untersuchten Varianten belegen lässt, ist eine schutzgebieteverschonende Trasse topographisch oszillierend, verkehrlich extrem schlecht wirksam und durch zwei notwendige Tunnels sehr kostenintensiv. Eine gerade Verbindung dagegen zwischen beiden Punkten durchquert Schutzgebiete, darunter das Wasserschutzgebiet für die Trinkwasserversorgung des Würmtals, außerdem Bodendenkmäler und ein Geotop. So oder so steht einer solchen Planung die Existenz einer naturschutzfachlich drastisch wenig belastenden Alternative entgegen. Hierzu ist nur auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs zum Entlastungstunnel Starnberg zu verweisen. Am Ende der Nordumfahrung wäre schließlich eine Anbindung an die A 95 erforderlich, die nicht vorstellbar ist. Wenn eine weitere Anschlussstelle an die A 95 zwischen München und Starnberg erfolgt, dann wird dies nur für eine so bedeutsame Maßnahme wie für den Südring der A 99 geschehen können, nicht aber für eine verkehrlich kaum wirksame Starnberger Ortsumfahrung. Im Übrigen wären die Kosten für einen solchen Autobahnanschluss enorm.

Für eine Umfahrung in Sonderbaulast, die von Hanfeld zum Beginn der A 952 führen würde, kann keine bessere Prognose gestellt werden. Diese würde zwar rechtlich besser auf das von 44 BayStrWG und Art. 13f BayFAG gebildete Fundament gestützt werden können. Es wäre aber zunächst keine Alternative zum Entlastungstunnel B2 sondern ein anderes Projekt mit völlig anderem Zuschnitt. Anstelle einer Bundesstraße, würde eine Staatsstraße entlastet. Der Entlastungseffekt für Starnberg wäre schon wegen der Ausgangslage geringer, da die Bundesstraße mehr Durchgangsverkehr aufweist als die Staatsstraße (die meistbelastete Staatsstraße ist im Übrigen die Possenhofenerstraße). Für den geringeren Entlastungseffekt müsste gleichwohl auch ein Tunnel unter der Stadt (von Hanfeld zum Bahnhof Nord etwa) gebaut werden, allerdings mit deutlich größerem Gefälle und schlechterer Erreichbarkeit von der Oberfläche her) Auf Seiten der bayerischen Straßenbauverwaltung gibt es zu einem solchen Projekt noch keinerlei Überlegungen oder Untersuchungen, so dass mit einen dementsprechend langen Planungs- und Entscheidungszeitraum zu rechnen wäre. Es wäre aber wahrscheinlich, dass das Projekt sehr rasch negativ verbeschieden würde, weil der Freistaat Bayern ja eben jetzt zusammen mit der Stadt Starnberg und dem Landkreis Starnberg die Westumfahrung plant und kurz vor dem Baubeginn steht. Damit würde ein Handlungsdruck für eine weitere Entlastung der Hanfelderstraße selbstverständlich vermindert. Vermindert würde auch die Priorität, da angesichts des notwendigen Tunnels sich sehr rasch ein schlechtes Kosten-Nutzen-Verhältnis herausstellen würde. Wie gesagt, stehen für ganz Bayern jährlich nur 30 Millionen zur Verfügung.

Zusammengefasst kann gesagt werden, dass die Chancen für eine sog. Nordumfahrung verschwindend gering sind, und wenn sich trotzdem eine Gelegenheit auftäte, mit einem sehr langen Verwirklichungsweg, d.h. Jahrzehnte, zu rechnen wäre.

Otto Gaßner                      Roland Gerold

UWG – die sachverständige Ideenwerkstatt